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拜登政府會淡化“新冷戰”概念 但中美關係回不到從前

拜登政府會淡化“新冷戰”概念 但中美關係回不到從前

(原標題:拜登政府會淡化“新冷戰”概念,但中美關係回不到從前)

文|《財經》記者 王曉楓

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11月7日,美國主流媒體宣佈拜登贏得美國總統大選,儘管後續仍可能面臨特朗普團隊的法律訴訟等問題,但美國法律界和政界認爲大選終局基本已定。相對於不按常理出牌的特朗普,行爲方式更加理性且堅持美國傳統外交理念的拜登將爲中美關係帶來怎樣的變與不變?丹佛大學約瑟夫·科貝爾國際關係學院教授、美中合作中心主任趙穗生對《財經》記者表示,長期來看中美戰略競爭關係仍將延續,並且會更多強調對等,如今的大環境也讓拜登無法在經貿衝突等領域做出立竿見影的改變,但由於拜登政府強調遊戲規則以及美國需要承擔國際責任,這會爲中美關係發展提供合作契機。

雖然特朗普政府在大選期間不斷就對華關係發表渲染脫鉤和新冷戰的言論,但外交議題並未成爲本次大選的決定性因素,在趙穗生看來,特朗普敗選主要原因還是應對疫情不力,導致經濟衰退和族羣矛盾激化。雖然外交議題未主導美國本次大選,但值得注意的是過去三四十年來,中國議題首次成爲美國大選外交議題中的首要焦點。

過去四年間,特朗普政府給中美關係帶來無以復加的傷害,從貿易關稅戰到科技領域脫鉤和限制留學生簽證以及暫停富布萊特項目,特別是疫情期間,兩國關係遭遇重大挑戰,甚至互關總領館。

拜登政府上臺後中美關係能否出現轉機因而成爲人們關切的焦點。目前拜登團隊已開始籌劃組閣。在外交團隊方面,趙穗生認爲,拜登可能會吸收奧巴馬、小布什乃至克林頓政府時期的一些曾經有處理中國問題經驗的外交官和顧問。

無論誰最終進入拜登外交團隊,但可以肯定的是拜登政府外交政策將回歸美國傳統外交理念,趨於理性並且更有系統性,而不是特朗普政府所堅持的看似強硬但卻無序的外交政策。趙穗生認爲,總體來說,拜登政府不會從脫鉤角度構建中美關係,會淡化“新冷戰”這個概念。而且,拜登政府定義中國爲競爭對手而不是敵手,爲中美關係注入了相對穩定因素。

在對華政策方面,競爭的總體基調將被延續。拜登擔任副總統期間在參加中美戰略與經濟對話時曾表示,中國喚醒了美國人DNA中的競爭精神。“中美關係原來是以合作定義競爭,現在將是以競爭定義合作。”趙穗生認爲,拜登政府強調遵守規則,會與中國採取基於可預測利益的有序競爭,這與特朗普政府無序且損人不利己的競爭形成鮮明對比。與此同時,美國將會越來越多地與中國強調對等,因爲中國已經不是一個發展中國家,而是一個和美國對等的大國。

這種有序的競爭包括迴歸美國傳統外交價值觀,拜登上臺後預計將迅速修復與主要盟國關係,並進一步強化多邊合作,這意味着美國可能會聯合盟友在科技、地緣、外交等層面一同對華施壓,如果說特朗普時代中國要面對美國作爲超級大國的單邊強硬施壓,那麼拜登時代,中國則要應對來自西方陣營的聯合施壓。

因爲對等和競爭已經成爲中美關係主旋律,一些備受關注的議題(例如關稅)可能無法立即得到解決。趙穗生認爲,拜登政府會將關稅問題作爲談判籌碼,另外對於中國科技企業,拜登政府可能會在對等的基礎上繼續保留對華爲的制裁,但不會簡單採取封禁TikTok和微信等手段。


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競爭中也存在合作契機,因爲拜登政府將回歸多邊主義外交併且承擔國際責任,重新加入特朗普政府退出的國際協議和國際組織,這就爲中美兩國提供合作契機,特別是在氣候變化和疫苗等非傳統安全領域,這些合作將爲中美關係建立更多共同點而不是由“脫鉤”和“新冷戰”等概念所主導。

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對於新一屆美國政府以及中美關係,中國外交部副部長樂玉成表示,中美之間雖然有分歧,但也有廣泛共同利益和合作空間。保持和推動中美關係健康穩定發展符合兩國人民根本利益,也是國際社會共同期待。希望美國新一屆政府同中方相向而行,秉持不衝突不對抗、相互尊重、合作共贏原則,聚焦合作,管控分歧,推動兩國關係沿正確軌道發展。

趙穗生也認爲,中美關係雖然不能回到從前,但是能回到正確軌道。在這個過程中,媒體要爲促進中美合作創造良性輿論環境,爲雙方改善關係製造一些空間。


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趙穗生:敗選主要原因是疫情應對不力。中國國內有這樣一個誤解,認爲拜登的中國政策是其選舉議程的重中之重,事實上美國的選舉很少被外交政策左右,更沒有被對華政策左右,歷史上只有卡特總統受到伊朗人質危機影響,但他連任失敗更主要原因也是當時經濟蕭條。因此美國大選最重要議題還是內政,中國議題對拜登和特朗普的各自選情沒加分也沒減分,即便特朗普對華政策搖擺不定,但這些並未成爲大選最受關注的議題。


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此次大選特殊的是新冠疫情發揮關鍵作用,疫情出現之前,特朗普和拜登選情不明朗,即使很多人對特朗普做法不認同,但他的經濟政策沒有出大問題,但疫情暴發致使美國經濟大衰退,之後又遇到喬治·弗洛伊德之死引發的抗議種族不平等的示威運動,對於疫情出現的一系列連帶問題,特朗普並未很好應對,這爲拜登勝選創造機會,有些人選拜登不是因爲喜歡他,而是隻要有人能替代特朗普他們就不會選特朗普,鐵鏽帶翻盤的州都是疫情嚴重且經濟出現很大問題,這些纔是造成特朗普敗選的主要原因。雖然外交併不是大選最重要議題,但中國議題是此次大選外交議題中最突出的,這是我在美國生活三四十年前所未見的。

《財經》:特朗普執政四年對美國外交政策和國際影響力造成怎樣的影響?

趙穗生:特朗普政府沒有一個系統的外交戰略,只是以美國優先爲主導,在這個理念下,他的外交政策大起大落。特朗普所謂的美國優先就是單邊主義、反全球化,中國人稱其爲“退羣”,其實就是在國際社會中推脫責任。在很多中國人看來,特朗普是個商人,其外交政策從美國狹隘的經濟利益出發。的確如此,這種外交理念對美國外交政策傷害很大,因爲特朗普幾乎將美國所有盟國全得罪了,一邊推卸責任,一邊讓盟友承擔更多責任。不僅如此,他還對所有盟國都打貿易戰,就像“威尼斯商人”一樣恨不得咬別人一口,這對美國國際形象和傳統外交關係傷害巨大。


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美國曾經在國際社會上是“國際警察”和“世界領袖”,但特朗普這四年出爾反爾,沒有人可以再相信美國了,這對美國國際信譽造成難以挽回的傷害,形成信用赤字(trust deficit),即使拜登要挽回美國國際信譽,短期也恐怕很難。世界其他國家憑什麼再相信美國,美國以往承擔很多國際責任,特朗普說不承擔就不承擔了,他們再和美國打交道,怎麼能不擔心美國是否又會不守信用。美國外交官士氣都被他傷害了,他這幾年不斷減少外交預算,我的很多學生甚至都擔心學習國際關係和搞外交沒有出路。特朗普對美國傳統價值觀念也造成很大傷害,他對美國的“民主、自由、人權”價值觀一概不予重視,完全作爲經濟外交利益的籌碼。只是美國現有建制本身對這些問題還有一些影響力,在某些議題上美國價值觀念還能反應出來。

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不僅如此,特朗普還對國際社會造成很大傷害,破壞了國際秩序,造成反全球化大趨勢。全球化是上世紀80年代由美國主導引領的潮流,但現在特朗普將全球化翻轉過來,反而美國開始強調中國曾經強調的雙邊主義、國家主權等理念。

特朗普也沒有實質性外交成就,在朝鮮議題上只是吹噓得很厲害,但沒有實際成果。在伊朗議題上,制裁也沒有達到任何目的。對中國發動貿易戰,連美國人都認爲這是失敗的,試圖與中國搞新冷戰,不僅壓制中國崛起,還試圖改變中國政權性質,這些目的也沒達到,傷害中國的同時也傷害了美國。以貿易戰爲例,現在貿易赤字沒減少,又回到貿易戰之前水平,美國製造業也沒回歸。由此可以看出他的外交成績乏善可陳。在中東方面,推動一些阿拉伯國家與以色列實現建交,雖然可以算作一個成就,但爲時已晚,因爲在整體外交戰略失敗背景下,無法炫耀這個成就。

《財經》:雖然已經勝選,但距離拜登明年1月正式就任總統還有一段時間,在交接階段,特朗普政府是否會做出不利於中美關係的舉動,因爲有分析認爲國務卿蓬佩奧等人試圖讓拜登政府無法改善中美關係?

趙穗生:拜登已經勝選,特朗普政府已經是跛腳鴨(lump duck),能做的事情很有限,國會也快到期了(立法不太可能),行政令隨着他的下臺也會終止。但這是一般正常情況,因爲特朗普,特別是蓬佩奧,什麼都做得出來,特朗普政府對中美關係傷害已經到了無以復加的程度,這是過去三四十年曆史上前所未有的,他們因爲疫情不滿中國,認爲疫情導致連任失敗,我也不敢完全保證他們在未來幾個月不會做讓所有人想不到的事情。

《財經》:拜登政府對華政策團隊會由哪些人組成,有分析稱可能包括安東尼·布林肯(Antony Blinken)和蘇珊·賴斯(Susan Rice)等人?

趙穗生:勝選後外交安全政策,包括對華政策,首先要確立國務院、國防部和商務部三大班子以及國家安全顧問。目前猜測很多,甚至說可能會留任現在的貿易代表萊特希澤,他原本是貿易保護主義者,在與中國打交道過程中,這個人出現了變化。現階段還沒辦法確定對華團隊由哪些人組成,我也不想猜測,但很顯然布林肯已經在外交方面牽頭,包括對華外交,他在拜登團隊整個外交理念塑造方面起很大作用,雖然有呼聲,但布林肯能否成爲國務卿還尚不確定。在我看來,奧巴馬時代的一些人會加入拜登團隊,發揮很大作用,但拜登不會全盤用奧巴馬時期的人,小布什時期和克林頓時期的某些人也會被啓用。甚至留用共和黨的溫和派人士以顯示其包容性。

《財經》:相比特朗普政府,拜登政府對華戰略會有哪些變與不變?

趙穗生:先看不變,中美在2008年以來所積累的結構性矛盾有增無減,特別是在經濟、安全和意識形態領域。例如,中國經濟升級創新發展帶來的“中國製造2025”等戰略與美國經濟產生了結構性衝突;在安全領域,在南海和臺海等熱點地區上的矛盾也沒改變;在意識形態上,儘管中國不像前蘇聯那樣搞社會主義陣營,但中國成功模式與美國民主衰退讓某些美國人將中國視爲威脅,拜登上臺必須要面對上述現實。

特朗普對華政策之所以變得如此強硬是因爲他找到中美關係中存在的問題,但他發力發錯了,找對病症下錯藥。這種病症存在主要是因爲中美之間利益對抗逐漸加劇,拜登上臺後會繼續保持與中國的利益競爭。我記得拜登在2015年中美戰略與經濟對話時表示:“我們歡迎公平和健康的競爭。坦率地說,你們喚醒了我們。我們覺醒得慢了一點……在20世紀最後一部分,我們生活得有點過於閒適。你們喚醒了每一個美國人DNA中所固有的競爭精神”。這表明拜登當選後一定會與中國競爭,在所有方面——經濟、安全和意識形態。在競爭的基調下,拜登政府會與中國強調“對等”,如今中美作爲兩個大國,“對等”會被越來越多地強調,不接受一方利多,另一方利少,以往願意爲互利做出讓步,現在不會了,對等已經成爲中美關係必要條件。

《財經》:以經濟領域爲例,中美將展開怎樣的競合關係?

趙穗生:中美關係原來強調共同利益,以合作定義競爭,現在強調利益衝突,以競爭定義合作,不管誰當總統,這種利益競爭態勢會繼續進行下去。拜登政府要聚焦於增強美國的競爭力和重振國內優勢,因此重點會是解決國內矛盾,包括種族矛盾、社會不平等、經濟發展不平衡等問題。拜登會重視政府主導的產業政策,以前美國人不願意搞產業政策而是堅持自由市場經濟,讓市場決定產業走向。但今後美國政府會更多幹預市場,這會是美國經濟政策重要轉變。希拉里近日在《外交事務》上發表文章也提出美國要大力發展產業政策,特朗普的“美國優先”製造業政策就是產業政策,但他沒搞成。拜登上臺後會下真功夫,會扶植某些產業在國際上競爭,還會推動購買美國產品(Buy America)。在我看來,美國人批評“中國製造2025”,但美國現在搞的這個產業政策和“中國製造2025”沒什麼區別,都是通過產業政策增強本國的國際競爭力。


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《財經》:繼續競爭的同時,拜登對華政策在戰略層面會帶來哪些新變化或契機?

趙穗生:特朗普與中國展開的是無序競爭,東一榔頭西一棒子,今天脫鉤,明天限制學生簽證,後天又“抓間諜”,誰也不清楚這屆政府想做什麼。雖然看起來很強硬,但卻不讓人摸不着頭腦。這種無序競爭損人不利己,損害中國利益的同時也沒增強美國利益。拜登政府則會減少做這種損人不利己的事情,與中國展開基於美國利益的有序競爭。例如,不會堅持關稅貿易戰的方式競爭,因爲傷害中國的同時也傷害美國消費者、製造業和高科技產業。不會是雙贏,如果要出臺損害中國利益的政策,他會考慮是否會同樣損害美國利益。與中國的合作競爭會建立在可預測的利益上。

拜登政府還會將對華政策放在多邊框架下, 這與特朗普政府截然不同。特朗普試圖構建遏制中國的戰略聯盟,這某種程度上已經形成,例如,“四方聯盟”(Quad),這些國家加入特朗普組織的聯盟,不是因爲認同他,而是“威脅感知”(threat perception)。拜登則會修補和盟國關係,強調共同價值觀和利益,讓這些國家感到美國會在經濟和價值觀念上都與他們利益一致。美國還會重新加入特朗普退羣的國際組織,特別是在亞太地區很可能重新回到全面與進步跨太平洋夥伴關係協定(CPTPP)談判中。美國不僅會重返亞太,還會重塑美國在這個地區的領導力。但今非昔比,美國的國力和軟實力這些年受到極大削弱,中國的國力和在亞太地區的影響力則不斷加強,美國必須重新定義在亞太地區與中國合作競爭以保持地區穩定繁榮的方式。

中國也應該歡迎美國承擔更多大國責任和義務,包括提供國際公共產品,因爲這就會與中國增加合作契機,例如,在非傳統安全領域的氣候變化、新冠病毒大流行、跨國犯罪、核武控制,這些方面不是零和遊戲,大國有很多共同利益,合作點會很多。正如拜登曾經在上述中美戰略與經濟對話中所明確指出,在制定這些新規則過程中,只要有可能,都應該有中國參與。負責任的競爭,遵循共同規則,對於管理有分歧領域和建立長期可持續的美中關係,都是必不可少的基本要素。

《財經》:相比合作,過去一段時間,脫鉤和“新冷戰”成爲輿論環境中描述中美關係的熱詞,拜登上臺後會否終結這種危險的趨勢?

趙穗生:拜登不會從脫鉤這個角度構建中美關係,而是會重視建立中美交往規則,既在雙邊框架下,也會在多邊框架下,從科技到安全等各個領域。關於“新冷戰”,我一直很不願意用這個概念,但蓬佩奧在尼克松圖書館發表演渲染新冷戰概念,他試圖通過“新冷戰”這個概念統籌對華全面對抗行動, 使我不得以而用這個概念。但新冷戰很難看到誰輸誰贏,因爲中國不同於前蘇聯(無強大經濟力量與美國全面競爭,只能用軍事力量和意識形態與美國展開競爭),中國和美國都很難擊敗對方。從其外交理念看,拜登政府會淡化“新冷戰”這個概念,會從現實出發,在具體議題上對抗,而不是冷戰格局對抗。拜登團隊外交人員主要是現實主義者,而不是蓬佩奧這種不着調的冷戰鬥士。拜登政府不會強調改變中國,而是強調尊重彼此利益,會通過外交手段溝通。

我的朋友克里斯托弗·希爾(Christopher Hill,曾擔任美國東亞和太平洋事務助理國務卿)曾批評特朗普政府不會搞外交,搞外交就是要做妥協和做交易。拜登政府在與中國打交道過程中會逐漸體現出現實主義理念,儘管存在很多分歧,但在與臺灣關係等敏感問題上會比較謹慎。

《財經》:你談到了中長期的中美關係發展趨勢,那麼短期內特別是拜登就任總統後,中美關係會在哪些具體政策層面有立竿見影的緩和?

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趙穗生:中美關係競爭格局決定了拜登不可能在某些問題上立即做出改變,以關稅問題爲例,拜登不會在就任後立即取消或減少關稅,拜登政府甚至會用這個做談判籌碼,在多邊框架之下談判,例如WTO改革,然後再調整關稅。中國要抓住機會,給拜登時間做出調整,在某些問題上彼此要有妥協,在某些問題上重新找到共同點,例如氣候變化和疫苗合作,這些合作有利於雙方。總統競選開始時,拜登曾反駁“中國吃美國午餐”(China is going to eat our lunch)觀點,但馬上被特朗普攻擊對華軟弱,他不得不改口。在如此格局之下,若想修復雙邊關係需要時間,耐心是美德(patience is a virtue)。中美這麼多年積攢的結構性矛盾,彼此都有問題。中國現在所做的強調改革和承擔國際責任,這很好,要繼續做下去,這會讓中美有更多合作契機。中美之間有些問題會很快改觀,例如留學生簽證問題,人員交往、科學技術和高校學術交流也會逐漸恢復正常,因爲這些交流符合中美兩國人民利益。

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趙穗生:我朋友希爾(上述)曾問我,如果讓他去中國做大使,他與中國領導人第一句對話應該是什麼。我建議他對中國領導人說,他們對美國有一些誤解。美國不是中國的敵人,中國也不是美國的敵人。我們面臨着疫情和氣候變化等共同挑戰,還有其他一些國內矛盾以及全球化過程中所產生的矛盾,,中美兩國都要意識到彼此的問題。中美關係雖然不可能回到過去了,但能回到正確軌道(right track),避免全面衝突和新冷戰。因此與拜登新政府打交道不是強調所謂回到過去,而是回到正軌。另外,媒體也要創造促進中美合作的輿論環境,給拜登創造一些空間,也給美國民衆創造一些空間。

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